「规划词典」什么是国土空间规划中的”城镇开发边界”

时间:2019-09-05  点击次数:   

  在国外,又称“城市空间增长边界”(Urban Growth Boundary,简称 UGB)。

  这一理念最早来自1945年的大伦敦规划(链接:英国的空间规划体系3),当时伦敦外围规划了16公里宽的绿带,以控制城市蔓延。之后,美国为了解决城市无序蔓延的问题,也使用了UGB这一概念。

  既可以是有意识地保护城市所处区域内的自然资源和生态环境作为控制城市发展的刚性边界;也可以是合理引导城市土地的开发与再开发成为引导城市增长的弹性边界。

  (1)作为文件,首次出现城市增长边界,是2006年建设部《城市规划实施编制办法》,其中明确要求制定城市总体规划,要“研究中心城区空间增长边界,确定建设用地规模,划定建设用地范围”。

  (2)2014年7月,住建部、国土部联合确定全国14个城市开展划定城市开发边界试点工作。城市增长边界从学术走向具体操作。

  (3)在试点的基础上,中央城市工作会议后中发〔2016〕6号文件,明确了划定“城市开发边界”的意图在于“加强空间开发管制”,“根据资源禀赋和环境承载能力,引导调控城市规模,优化城市空间布局和形态功能,确定城市建设约束性指标”。整体上体现的是“严控增量”的思路。

  (4)2017年十九大报告中提出“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”,成为认识“城镇开发边界”作用的新的聚焦点。

  (5)2019年1月,中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,再次强调科学划定“三区三线”,是协调国土空间规划中自然资源科学保护与合理利用的基础性工作。

  三条控制线中的城镇开发边界划定工作,是最需要管理的线,也是与城镇乡村建设发展有最紧密互动关系的一条控制线。

  城镇开发边界所控制和引导的是有着高度复杂性和不确定性的对象,不仅涉及对资源环境的节约和保护问题,还涉及对城镇和乡村建设发展规律的认识问题。

  (1)有的城市把各个部门管理下的控制线采取“多规合一”手段,合并出“最大公约数”,划定“生态控制线”,并且与城镇开发边界二线合一,厦门的做法就是这样的。

  (3)有的城市,以城乡规划和土地利用规划两规衔接为基础,将土地利用规划中的扩展边界,就是允许建设区,加上有条件建设区作为具有一定规划期限的城镇开发边界,以规划建设用地规模的1.2倍左右(或者不超过规划期内增量建设用地规模的20%) 由此来控制量。

  (1)提出城镇开发边界是城市集中建设区的范围边界,是管控城市空间增长、引导建设用地、设施配套集中供给的政策边界。城镇开发边界内以城市建设行为为主导,限制开发边界外的建设用地增长,鼓励边界外低效建设用地有序腾退,李楠表示要全力争取小组出线,惠泽社群宝宝话特马,腾退后的用地指标用于开发边界内建设用地布局,开发边界外以生态、农业、农村建设行为为主导。

  (2)划定方面,一是以“双评价”(链接:什么是国土空间规划的”双评价”?)为基础,确定生态和农业空间,不低于市域面积的2/3,城镇空间不高于市域面积1/3。将“三区三线(链接:国土空间规划如何划定”三区三线”)

  波特兰从1979年政策制定的背景,到什么层面,什么阶段划定城市增长边界,再到在什么范围内划定城市增长边界,用了40年的努力取得了今天的成绩。

  (2)1994年编制了《2040 Growth Concept》,讨论城市增长模式的不同情景对城市发展的影响,并以此再划定城市增长边界。规划编制10年后, 2004年开展了对规划实施绩效的评估。

  (3)在1994版规划实施14年后,波特兰都市区发现城市增长边界周边地区的土地所有者一直位于不确定状态,不知道何时他们的土地被用于城市发展,不利于长期投资,于是出台了2011版城市储备地、乡村保留地划定

  波特兰共有三种城市增长边界调整的途径:一种是通过每6年一次的对于增长边界的评估,做出调整决定;一种一种

  尽管边界外蕴藏着巨大的土地开发潜力,但多年来能够实现有效管控的背后,不仅体现出社区的守法意识,而且反映了当地的治理水平,这其中不只是政府的努力,波特兰的非政府组织俄勒冈千友会在监督中发挥了巨大作用。

  城镇开发边界,如果只是提出划定的技术方法,不去围绕政策实施的管理机制来研究,开发边界划定后,能否真正有效发挥作用,长效引导城市空间发展,成为真正意义上的政策工具,是要重点应对的。(3)

  划定城镇开发边界,对城镇空间增长趋势预测始终是个矛盾问题,现在虽有强大的新技术辅助和多信息点综合判断,但划定边界的过程,仍不可避免城镇发展的不确定性。为了“对冲”城镇开发边界带来的“限制”,有些城市直接划定了一个明显过大、甚至规模失当的大圈。(4)

  城镇开发边界是一个结果,是在权衡了各种发展情景优劣,分析了各种空间结构,对于交通、用地等多因素影响的情况下做出的最后决定,任何一种城镇增长模式都对应一种城镇开发边界,划定城镇开发边界首先需要讨论采取哪种发展模式。

  2. 张兵 林永新 刘宛 孙建欣《城镇开发边界与国家空间治理--划定城镇开发边界的思想基础》

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